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Publié le : 19/11/2017

Maîtrise de l'urbanisation

La maîtrise de l’urbanisation est essentielle pour assurer la prévention du risque inondation. Elle permet en effet de limiter l’exposition au risque.

 

Les principaux outils d’aménagement de l'urbanisme : les documents d'urbanisme et les autorisations individuelles d'urbanisme.

 

Un document d'urbanisme intercommunal et transversal : le schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Le SCOT est un document d’urbanisme supracommunal qui fixe les grandes orientations d’aménagement et de développement durable sur son territoire. Il définit et assure la cohérence des politiques publiques qui seront mises en œuvre en matière d’habitat, d’économie, de déplacements, d’environnement, et d’organisation spatiale d’une manière générale.

 

Il a été instauré par la loi dite SRU (Solidarité et Renouvellement Urbains) du 13 décembre 2000, modifiée par la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003. L’outil a encore évolué suite à l’entrée en vigueur de la Loi portant Engagement National pour l’Environnement (LENE dite Grenelle II) du 12 juillet 2010. 

 

Ses objectifs sont traduits dans 3 documents obligatoires constitutifs du SCOT : 

  • le rapport de présentation, qui explique les choix retenus pour établir le PADD ; 
  • le PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durable) qui fixe les grands principes des politiques publiques qui seront menées; 
  • le DOO (Document d’Orientations et d’Objectifs), qui définit notamment les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. 

 

Chacun de ces documents peut contenir des documents graphiques (plans, cartes ...).

 

Le SCOT s’impose aux PLU, PDU, cartes communales, programmes locaux de l’habitat entre autres. En revanche, il est soumis entre autres aux DTA (Directives Territoriales d’Aménagement) et doit être compatible avec les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). 

 

Il est élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents (article L122-3 du code de l’urbanisme) dans le cadre d’une procédure incluant de nombreux partenaires de l’aménagement du territoire. L’organisme qui l’élabore peut être un syndicat mixte ou un établissement public de coopération intercommunale constitué par les communes du périmètre. 

 

Le projet de périmètre du SCOT est soumis au préfet puis publié par arrêté. Puis, à l’issue d’une large concertation, le projet est soumis à une enquête publique avant approbation et transmission au préfet. Le SCOT est alors tenu à la disposition du public. 

 

Le SCOT est suivi par l’EPCI ou le syndicat mixte en charge de son élaboration, et doit faire l’objet au bout de 6 ans d’une analyse des résultats d'environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation d'espace et d'implantation commerciale.

 

Un document d'urbanisme communal, qui peut également être élaboré à l'échelle de l'intercommunalité : le plan local d'urbanisme (PLU)

Téléchargez le guide de l'Urbanisme Hors PPRI : " Le maire face au risque d'inondation. Agir en l'absence de PPRI".

Le Plan Local d’Urbanisme exprime le projet urbain de la commune. Il fixe les règles de construction et d’aménagement du territoire de la collectivité à l'horizon d'une dizaine d'années. Il est régi par les articles L1231 à L1232 et R1231 à R1231-4 du code de l’urbanisme.

 

Élaboré à l’issue d’un diagnostic : 

- Il exprime le PADD (Projet d'Aménagement et de Développement Durable) de la commune, qui est le projet politique de la collectivité (perspectives de développement, orientations retenues, etc.) ;

- Il définit le droit des sols comme le faisait antérieurement le POS (Plan d’Occupation des Sols) ;

- Il peut préciser les orientations d'aménagement pour certains secteurs, notamment quartiers à réhabiliter ou à renouveler, projets d’aménagement (ZAC, espaces publics, …), entrées de ville. 

 

Il comporte 4 documents : le rapport de présentation, le PADD, le règlement avec le zonage et enfin les annexes. Le règlement et les documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée. 

 

Il doit également être compatible avec les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les SDAGE ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les SAGE. 

 

Le PLU est élaboré à l’initiative et sous l’autorité de la commune, ou de la collectivité ayant la compétence urbanisme, en association avec les personnes publiques concernées. Le projet de PLU arrêté fait l'objet d'une enquête publique. Une fois approuvé, il est tenu à la disposition du public. En l’absence de PLU, ce sont les articles du Règlement national d'urbanisme (RNU) éventuellement traduits sous forme de carte communale qui s'appliquent pour l'instruction des demandes d'autorisation d'occupation du sol. Les décisions sont alors prises au nom de l'État.

 

Un autre document d'urbanisme communal : la carte communale

La carte communale a pour objet d’organiser le développement du territoire et la maîtrise de l’urbanisation à venir. Elle délimite les secteurs constructibles de la commune (art L1241 et suivants du code de l’urbanisme). Elle se substitue aux modalités d’application du Règlement National d’Urbanisme. Instituée par la loi SRU du 13 décembre 2000, puis modifiée par la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003, elle constitue désormais un document d’urbanisme à part entière, pour les communes ne disposant pas de PLU et évite l’application de la règle de constructibilité limitée imposée aux communes sans document d’urbanisme (Articles L124-1 à L124-4 du Code de l'urbanisme).

 

La carte communale se compose : 

- d’un rapport de présentation ; 

-d’un ou plusieurs documents graphiques délimitant les secteurs constructibles du territoire communal. 

 

Elle ne comprend ni règlement ni annexe. Ainsi, elle ne peut pas édicter de règles concernant la taille des parcelles, l’implantation des constructions, ou l’emprise maximale au sol par exemple. Ce sont les règles générales du RNU qui s’appliquent. 

 

La carte communale est un outil principalement utilisé par les communes rurales. 

 

La carte communale approuvée, la commune peut décider de délivrer elle-même les autorisations d’occupation du sol (permis de construire…). Dans le cas contraire, elles restent une compétence de l’Etat. Seul le document graphique est opposable aux tiers. 

 

Comme le SCOT et le PLU, la carte communale doit veiller à respecter les règles générales d'utilisation du sol (art. L110 du code de l'urbanisme) et dispositions générales (art. L121-1 du code de l'urbanisme), en particulier respecter certains équilibres, tels que l’utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, notamment la préservation de la qualité de l’eau, des écosystèmes, la prévention des risques, des pollutions et des nuisances et la sécurité et la salubrité publique. Elle doit ainsi être compatible avec le SCOT et les Directives Territoriales d'Aménagement (DTA), et les orientations fondamentales du SDAGE, ainsi qu’avec le SAGE. 

 

L’élaboration d’une carte communale est d’initiative locale : il revient à la commune, ou au groupement intercommunal auquel la commune a délégué ses compétences en la matière, d’engager et de mener la procédure.

 

C’est le maire, ou le président de l’EPCI compétent, qui conduit la procédure, en association avec les services de l’Etat s’il le souhaite.

 

La carte communale est le seul document d’urbanisme approuvé selon un accord entre la commune et l’État.

 

Les décisions individuelles d'urbanisme

 

Le maire est la seule autorité compétente pour délivrer des autorisations d’urbanisme. Il le fait au nom de la commune lorsqu’il existe un document d’urbanisme (POS, PLU, carte communale), ou au nom de l’Etat dans le cas contraire.

 

En matière d’urbanisme, une disposition d’ordre public permet au maire de refuser ou de soumettre à des prescriptions spéciales l’autorisation d’urbanisme si les travaux projetés sont de nature à porter atteinte à la sécu­rité ou à la salubrité publiques (article R. 111-2 du CU). Le refus ou les pres­criptions peuvent se justifier du fait de la situation, des caractéristiques, de l’importance ou de l’implantation à proximité d’autres installations du projet. Initialement conçu pour interdire la réalisation de travaux pouvant générer des risques pour les tiers, le champ de cette disposition a été étendu au cas où la construction projetée est susceptible d’être exposée à un péril extérieur, tel le risque d’inondation.

 

La responsabilité de l’autorité qui délivre un permis de construire est donc essentielle puisque elle dispose d’un instrument lui permettant d’interdire les travaux au motif de l’existence d’un risque. Elle doit alors opérer un arbitrage délicat en tenant compte du risque d’inondation dont elle a connaissance, peu importe l’origine de cette connaissance (porter à connaissance, rapports d’expertise, repères de crue...).

L’essentiel est de ne pas minimiser le risque et de s’en tenir à la connaissance du risque maximum (par exemple en prenant en compte la crue centennale et les plus hautes eaux connues, CAA Bordeaux, 21 mai 2007, requête n° 04BX00785).

En fonction de l’intensité du risque, le maire pourra soit accorder le permis de construire (risque mineur ou absence d’aggravation d’un risque existant, par exemple par la création d’un garage dans une zone inondable mais déjà urbanisée), soit imposer des prescriptions spéciales (prévoir un niveau refuge au-delà des plus hautes eaux connues par exemple, si la pérennité même du bâtiment n’est pas en cause, donner des cotes minimum de plancher, imposer des clôtures à claire-voie, interdire ou réglementer les exhaussements et affouillements des sols, réglementer les plantations...) ou soit interdire les travaux en cas de risque important. Attention, les prescriptions ne doivent concerner que le champ de l’urbanisme (article L. 123-1 du Code de l’urbanisme : hauteur, forme et apparence extérieure des bâtiments), être adaptées à chaque cas d’espèce et rester réalisables. Elles doivent toujours être proportionnées à l’intensité du risque.

 

Les dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme sont également applicables aux certificats d’urbanisme, le risque d’inondation justifiant de délivrer un certificat négatif.

L’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme distingue le certificat de droit commun et le certificat pré-opérationnel, rendu au vu d’un projet déterminé présenté à l’appui de la demande. Les deux ont en commun de cristalliser les règles d’urbanisme applicables à un terrain pendant dix-huit mois (l’administration ne pouvant en principe prendre en compte les modifications ultérieures) et peuvent être tacitement accordés suite au silence gardé un mois (certificat d’information) ou deux mois (certificat pré-opérationnel) sur la demande. Un certificat pré-opérationnel négatif ou assorti de réserves doit obligatoirement être motivé par la prise en compte précise du risque d’inondation. Toutefois, même l’octroi d’un certificat opérationnel positif (explicite ou tacite) ne vous interdit pas de vous opposer à la demande de permis de construire sur la base de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme si l’état des connaissances sur le risque a évolué depuis la délivrance du certificat positif.

 

Une servitude d'utilité publique qui s'impose aux documents et autorisations d'urbanisme : le plan de prévention des risques naturels (PPRN)

 

Pour limiter les conséquences des inondations dans les secteurs à enjeux, le préfet dispose d'un outil réglementaire codifié aux articles L.562-1 à L.562-9 du Code de l’environnement, le plan de prévention des risques naturels prévisibles ; il peut se décliner en plan de prévention des risques inondation (PPRI), et plan de prévention des risques littoraux (PPRL).

 

Le PPRI a pour objectif de délimiter les zones exposées aux risques et les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux. Il peut définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans ces zones, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers. Il peut également  définir les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (article L562-1 du code de l'environnement).

Pour ce faire, les zones exposées aux risques sont cartographiées et délimitées en tant que ‘’zones de danger’’ et ‘’zones de précaution’’. L’un des intérêts du PPRI est de pouvoir intervenir également sur des zones non directement exposées au risque inondation, mais pouvant contribuer à son aggravation à l’aval.

 

Le PPRI crée des servitudes d'utilité publique, annexées au plan local d’urbanisme, qui s'imposent à toute demande d'autorisation d'occupation du sol (permis de construire par exemple). Dans les zones urbanisées, la prévention du risque d'inondation passe essentiellement par une meilleure maîtrise de l'urbanisation. Le PPRI peut néanmoins imposer des prescriptions plus larges que le PLU, comme par exemple celle concernant les pratiques agricoles ou les règles de construction des bâtiments.

 

Le préfet prescrit le PPRI. Celui-ci est élaboré par les services déconcentrés de l'État et soumis à enquête publique et pour avis aux administrations et collectivités locales concernées. Il est approuvé par arrêté préfectoral.

 

Quelques exemples :

> Le plan de prévention des risques d’inondation de l’agglomération clermontoise

> Le plan de prévention des risques d’inondation de la Savoureuse, dans le Territoire de Belfort

 

Les outils du droit de l’urbanisme permettent aux collectivités compétentes en la matière, de mieux protéger la population potentiellement soumise au risque d’inondation En d’autres termes protéger la population, de manière préventive, cela peut consister à éviter de construire des maisons en zone inondable ou d’y installer des établissements accueillant des personnes pouvant être surprises par une inondation.

C’est le maire qui décide de l’aménagement du territoire sur sa commune, à travers les documents d’urbanisme et les autorisations d’urbanisme. Par ces outils (PLU, carte communale, permis de construire…) à sa disposition, il peut décider de ne pas construire à certains endroits, de limiter l’occupation du sol à d’autres endroits, de gérer les eaux pluviales et donc limiter les ruissellements, de préserver des espaces d’expansion des crues, de considérer les digues comme ouvrages de protection et non pas de les assimiler à des espaces verts, etc.

 

Pour en savoir plus sur les PPRI :

> Guide méthodologique Plan de Prévention des risques d’inondation, publié à la Documentation Française en 1999

 

> Les plans de prévention des risques naturels, note de Thierry Hubert, Direction de la Prévention de la Pollution et des Risques du Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, 2003

 

> « Le PPR, votre atout pour la prévention des risques naturels », documentation du site Prim.net sur le PPR
(Prim.net est un site informationnel du Ministère de l’Ecologie traitant de la Prévention des Risques Majeurs)

 

Productions CEPRI :

Téléchargez le guide sur l'urbanisme hors PPRI : " Le Maire face au risque d'inondation. Agir en l'absence de PPRI".

Téléchargez le guide sur les SCOT : " La prise en compte du risque d'inondation dans les Schémas de Cohérence Territoriale".