Rapports d'études

Les élus rencontrent souvent chez leurs administrés une incrédulité face à la possibilité de survenance d’une inondation. Ce sentiment peut entraîner une lenteur dans les délais de réaction, des difficultés dans la gestion de crise, le développement de rumeurs, ou encore, une perte de confiance de la population envers les autorités. La compréhension des mécanismes de l’incrédulité est donc nécessaire. Elle permettra d’identifier les moyens de sensibilisation adéquats et les modalités d’implication de la population dans les politiques de prévention des risques et de gestion de crise. C’est l’objectif recherché par L. Colbeau-Justin dans le rapport présenté ici. L’auteur s’emploie en effet à expliquer les schémas qui mènent au développement du sentiment d’incrédulité et à émettre des recommandations permettant aux décideurs d’y faire face.
Le sentiment d’incrédulité émis par un individu est issu d’une évaluation déformée du risque d’inondation basée davantage sur la perception de la gravité des conséquences de ce risque que sur sa probabilité d’occurrence. Ce décalage entre la perception du risque par un individu et la connaissance scientifique est lié en grande partie à la perception et la représentation que se fait l’individu de l’environnement et du risque, ainsi qu’à la perception de ses capacités individuelles et de celles de l’autorité à faire face à ce risque. Formées individuellement à travers les valeurs, l’histoire et la mémoire sociales, ces perceptions influencent les attitudes et les comportements que l’individu adoptera face à un risque (réactions de déni, de délégation ou d’optimisme inconsidéré). Le texte s’emploie à décrire ces différentes réactions.
A partir de ce travail autour des concepts et d’une enquête menée auprès de la population de deux communes ligériennes, une série de recommandations ayant comme objectif de diminuer cette incrédulité a été émise. Elle insiste notamment sur la nécessité pour la collectivité :
- de favoriser une plus grande implication, voire un engagement, de la population dans le développement d’une culture du risque ;
- d’augmenter la proximité des démarches avec les habitants (informations qui les concernent directement, supports de communication participatifs, etc.) ;
- de transmettre des conseils opérationnels et facilement applicables ;
- de s’appuyer sur des réseaux locaux.

Objectif de l’étude : développer des outils permettant de faire baisser l’écart entre la perception du risque et la réalité du risque d’inondation. Comprendre les mécanismes d’incrédulité permet d’identifier les leviers de sensibilisation adéquats à la mise en œuvre de démarches de sensibilisation, les modalités d’implication de la population dans les politiques de prévention et de gestion de crise.

Dans le cadre d’une démarche expérimentale de réduction de la vulnérabilité des exploitations agricoles aux inondations menée par l’Équipe Pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur Nature, une analyse de la culture du risque des exploitants des vals amont de la Loire a été lancée afin de cerner toutes les dimensions de leur conscience du phénomène. Ce document présente les résultats de cette étude.
Si l’étude met en évidence chez les exploitants une culture du risque fréquent et occasionnel (crues annuelles à vingtennales) assez développée, liée en grande partie à leur expérience vécue et de l’ancrage de leur activité au territoire, elle fait apparaître une culture du risque rare relativement faible. Cette culture du risque moins développée pour les crues à faible fréquence s’explique par différents facteurs psychologiques et historiques (non expérience de l’aléa, absence de transmission de la culture du risque, interférence avec la culture du risque fréquent ou occasionnel provoquant une confusion entre différents risques, ou un excès de confiance de la part des exploitants, etc.). Ces observations montrent toute la nécessité de développer une sensibilisation des exploitants au risque rare. Dans cet objectif, en s’appuyant sur une description des facteurs influençant la réceptivité des exploitants aux messages de sensibilisation (situation économique, perception de la vulnérabilité de son exploitation, contenu du message et identité de son porteur, etc.), l’auteur émet des recommandations pour restaurer cette culture du risque rare.

La vulnérabilité d’une population à l’inondation dépend en partie de sa capacité à y faire face et à réagir de manière appropriée, et donc, en conséquences, elle dépend aussi du sentiment et des manifestations psychologiques qu’elle va développer suite à l’inondation. Ces symptômes peuvent rester présents plusieurs mois après la décrue, rallongeant d’autant plus la période du retour à la normale. Or, cette situation est dommageable pour la société. Elle entraîne des coûts élevés en terme de soins, d’apports d’aide sur le long terme, mais aussi de réduction de l’activité économique. Si l’on souhaite réduire la vulnérabilité de son territoire, il convient donc de se préoccuper de la vulnérabilité psychologique de ses habitants.
L’étude présentée ici s’emploie à définir et à analyser cette vulnérabilité psychologique à travers une étude bibliographique et une enquête de terrain menée auprès d’un échantillon d’habitants de la Bretagne et de la Saône ayant été touchés à plusieurs reprises par une inondation. L’intérêt de ce document est, après avoir présenté l’ensemble des facteurs faisant varier l’impact de l’inondation sur les individus, les moyens utilisés par les victimes pour faire face à l’événement et leurs manifestations psychologiques, de proposer des recommandations permettant de réduire la vulnérabilité des habitants à l’inondation et de diminuer son impact psychologique.
Ces recommandations s’articulent autours de deux axes principaux d’action, l’information des habitants et l’organisation des secours. L’information sur le risque d’inondation bien avant la crise et lors de l’alerte apparaît comme essentielle dans la réaction qu’adopteront les individus face à l’arrivée de l’eau. Si l’information est bien faite (personnalisée, compréhensible, pratique, répétée, etc.) et diffusée par les autorités ainsi que par un réseau local informel, l’impact psychologique de la crue sur la population sera vraisemblablement moins important. Cet impact pourra aussi être réduit par une réaction des autorités rapide et anticipée permettant de prendre en charge les personnes les plus vulnérables, d’assurer un suivi de la population, et surtout de relancer l’activité individuelle et sociale le plus rapidement possible. En outre, en incitant les sinistrés à participer aux activités de gestion de l’inondation les autorités amélioreront le vécu de l’inondation, et donc limiteront son impact psychologique.

Résumé
Ce rapport de 117 pages propose de s’intéresser l’évaluation socio-économique des instruments de prévention des inondations. Des exemples français sont présentés en mettant l’accent sur l’analyse coût bénéfice. Les questions soulevées par l’évaluation des avantages, l’évaluation des dommages, le recensement des enjeux et les fonctions d’endommagement sont abordées en comparant principalement quatre études : celle de la Meuse, celle de la Loire Moyenne, celle de la Seine et celle de l’Orne.
Six expériences étrangères sont également présentées (Angleterre, Etats-Unis, Allemagne, Pays Bas, Suisse ainsi q’un exemple australien), pour lesquelles l’analyse coût bénéfice répond soit à une obligation réglementaire soit à une très forte incitation des pouvoirs publics.
Pour terminer, les auteurs proposent des recommandations pour la rédaction d’un guide méthodologiques et pour l’amélioration des méthodes disponibles.

Commentaires
Ce guide participe à une réflexion autour de l’intérêt suscité par les analyses coûts bénéfices et de leurs mises en œuvre en France. Cette approche économique est, depuis plusieurs années, intégrée dans de nombreuses démarches européennes et fait débat en France autant d’un point de vue méthodologique (il n’existe pas de cadre standard) que d’un point de vue réglementaire. Ce premier guide a amené celui du CEPRI « Manuel des pratiques existantes d’évaluation de la pertinence des projets de gestion et de prévention du risque d’inondation » (diffusé à partir de juillet 2008), qui s’attarde à la fois sur une trentaines de méthodes françaises et sur les démarches dans lesquelles ces outils d’analyse coût bénéfice se sont inscrits.

Pour public averti

Résumé
Ce manuel présente les méthodes d’évaluation des dommages mises en place dans différents pays européens : Angleterre, Pays Bas, République Tchèque et Allemagne. Chaque approche est analysée selon les méthodes disponibles pour les différents niveaux d’échelle, l’objectif de l’évaluation des dommages, les dommages considérés, les méthodes employées, leur intégration dans une analyse coût bénéfice, les incertitudes… Cette comparaison révèle qu’il y a un manque de coordination entre les politiques de gestion du risque d’inondation en Europe.


Commentaires
Ce manuel permet d’avoir une vision globale des méthodes utilisées par les cinq pays européens retenus. Pour aller plus loin, il sera nécessaire d’analyser les documents sources ainsi que leurs applications éventuelles.
Le CEPRI mène actuellement une analyse sur les démarches européennes, principalement celles du Royaume Uni, des Pays Bas, de l’Allemagne, de la Suisse, de la Belgique…L’accent est porté sur l’outil « analyse coût bénéfice » en lui-même et sur la place de cet outil au sein d’un processus de décision.

Pour public averti

Dans son rapport annuel au Président de la République de 1999, la Cour des Comptes a proposé, dans son chapitre portant sur l’Etat, une analyse de la prévention des inondations en France. En voici une synthèse.

« Le risque d’inondation en France concerne directement plus de deux millions de personnes et peut affecter près d’une commune sur trois. Une crue de la Seine de même ampleur que celle de 1910, causerait aujourd’hui au minimum 55 milliards de dégâts, selon l’estimation de l’institution interdépartementale des barrages-réservoirs du bassin de la Seine, car le programme de protection de la région parisienne en amont n’a été réalisé qu’au tiers des besoins estimés il y a un demi-siècle ; elle emporterait le système actuel d’assurance contre les risques naturels majeurs. Les conséquences financières d’une telle inondation, qui peut se reproduire, pèseraient directement sur le budget de l’Etat.

Or, la population n’est pas consciente de sa vulnérabilité aux inondations, en raison de l’absence très fréquente de plans relatifs au risque dans les zones inondables les plus urbanisées, des incertitudes touchant au choix des crues de référence, du développement incontrôlé de l’urbanisation en bordure des cours d’eau et de l’illusion générale de sécurité suscitée, malgré leurs limites, par la présence des ouvrages existants. Bien que la protection des biens et même des personnes ne puisse être considérée comme suffisante , les solutions retenues ou envisa-gées en la matière ne sont pas fondées sur des analyses économiques ou ne tirent pas toutes les conséquences des rares études disponibles.

Le dispositif général de prévention manque, enfin, d’efficacité en raison de l’obsolescence du cadre juridique de base, de l’enchevêtrement et de la confusion des compétences, de la méconnaissance du coût de la défense contre les eaux et du caractère déresponsabilisant du régime d’indemnisation des victimes. En outre, la qualité des plans de prévention du risque d’inondation est inégale, lorsqu’ils existent. Menée avant les inondations qui ont affecté le sud de la France dans les derniers mois de 1999, l’enquête de la Cour fait apparaître la nécessité d’une réforme législative d’ensemble, notamment pour remédier à la situation d’irresponsabilité à laquelle conduit le système actuel pour la réalisation des travaux de protection contre les inondations ou pour la création de services d’annonce des crues. »

L’objet de la mission confiée à Yves Dauge était d'évaluer les enjeux et modalités de création d'un éventuel "lieu de débat" sur les politiques publiques de prévention des inondations en France métropolitaine et outre mer.

Cette mission s'inscrivait dans les recommandations de l'instance d'évaluation des politiques publiques de prévention des risques naturels remises au secrétariat général au plan en décembre 1997. Cette instance animée par Paul-Henri Bourrelier, ingénieur général des mines, constatait, en général, l'absence de débat public organisé et continu sur les enjeux de prévention des risques naturels notamment dans le domaine des inondations, origine, avec la sécheresse, de la plus grande partie des dommages en France dans les deux dernières décennies. L'instance demandait une initiative pour organiser le débat. La lettre de mission adressée à Yves Dauge recommandait de prendre en compte l'expérience acquise dans le risque neige où l’ANENA (association pour l’étude de la neige et des avalanches), assure, depuis vingt-cinq ans, pour les quelques six cents communes métropolitaines concernées les liens entre élus, Etat, professionnels, usagers et associations. La lettre soulignait aussi la nécessité de prendre en compte les missions et l'organisation des structures de bassin de façon à éviter toute redondance éventuelle.

Suite aux inondations catastrophiques qu’a connu la Somme au début de l’année 2001, et sur proposition des Parlementaires de la Somme, le Sénat a décidé qu’il fallait mener des investigations approfondies sur un événement, qui a profondément marqué le département, par une intensité et une durée exceptionnelles jamais constatées depuis 1920. En outre, cette crue faisait suite à des inondations à répétition subies dans l'Ouest de la France et était concomitante à des inondations enregistrées en plusieurs autres points du territoire. C’est ce qui a motivé la réalisation de cette enquête.

Le rapport : Les inondations de la Somme, établir les causes et les responsabilités de ces crues, évaluer les coûts et prévenir les risques d'inondations, 2001
http://www.senat.fr/rap/r01-034-1/r01-034-1.html

Nous mettons en lecture à votre disposition l’article d’un chercheur en droit public, Bernard Cherioux, développant des arguments chers au CEPRI. Ainsi, le CEPRI, soucieux du rôle des collectivités territoriales dans la prévention du risque, mettra dans les mois à venir, à disposition des élus locaux un guide « Le Maire face au risque d’inondation, agir en l’absence de PPRi ».

Au préalable, nous vous indiquons que cet article n’aborde pas l’outil PPR inondation, puisqu’en application du principe de spécialité législative et de la compétence provinciale en matière de protection de l’environnement, les dispositions de la loi Barnier du 2 février 1995 n’ont pas été étendues à la Nouvelle Calédonie.

Est souligné dans cet article le rôle prépondérant joué par les aménageurs et donc les pouvoirs publics en matière d’appréciation du risque. « Il appartient … à l’autorité administrative chargée d’instruire les demandes de permis de construire de se livrer à une analyse suffisamment fine de l’implantation de la construction projetée afin d’apprécier si le risque encouru en zone inondable nécessite une interdiction ou des aménagements particuliers à la construction ». Il nous paraît très important de donner les moyens aux pouvoirs publics et plus spécifiquement aux élus locaux de remplir leur mission d’aménagement du territoire.

Nous vous conseillons de prendre connaissance des développements concernant la différence entre les notions « principe de précaution » et « obligation de prévention ». La jurisprudence confirme que le principe de précaution ne s’applique pas au droit de l’urbanisme, et qu’on ne peut donc pas se référer à ce principe pour refuser systématiquement les constructions en zone à risque. Une des voies efficace pour les élus locaux consiste à bien connaître son territoire avec l’aide des experts et à recourir aux autorisations de construire accompagnées de prescriptions.

Enfin apparaît dans cet article l’idée que la prévention du risque d’inondation ne sera efficace que si elle englobe l’intervention de tous les acteurs, que si les différents acteurs travaillent en complémentarité. Le domaine de la prévention n’est pas réservé à une élite dotée de connaissances scientifiques et techniques. Une politique de prévention n’est pertinente que si elle réunit le travail des experts, des aménageurs, des politiques, des citoyens… De nouvelles pistes doivent être expérimentées élargissant le champ des acteurs et donnant des perspectives aux collectivités territoriales : trouver de nouveaux partenaires, travailler ensemble dans la concertation, tels sont les enjeux de demain.

À l’occasion d’un séminaire qui s’est tenu à Béziers en mars 2006, une étude avait été confiée au CETE Méditerranée pour identifier les procédures d’urbanisme susceptibles d’être mises en œuvre sur le quartier du Faubourg à Béziers fortement exposé aux inondations. Cette étude devait ensuite permettre de nourrir la réflexion des participants au séminaire.
Ce document présente l’étude. Elle comprend un diagnostic du quartier du Faubourg qui se base sur une analyse générale du quartier (situation géographique, contexte social, urbanisation, projets de développement, actions déjà mises en œuvre, perception du risque) et une analyse plus précise de la vulnérabilité du bâti. Cette dernière s’est basée sur un découpage du quartier en îlots dans lequel des bâtiments représentatifs ont fait l’objet d’un diagnostic de leur vulnérabilité aux inondations. Une exploration des principales procédures d’urbanisme a ensuite été menée afin de déterminer les mesures adéquates à mettre en œuvre. Quatre scénarios d’aménagement du quartier aux objectifs différents (réduire la vulnérabilité par des actions de mise en sécurité des personnes, restaurer les champs d’expansion des crues, réduire l’insalubrité des habitations, ou redynamiser le quartier du point de vue socio-économique) ont été élaborés en articulant les outils d’urbanismes présentés précédemment.
L’étude n’apporte pas de conclusions sur les démarches à adopter. Les scénarios et leur faisabilité ont été étudiés et discutés par les participants au séminaire. Ces échanges et leurs conclusions ont été repris sous la forme d’un document synthétique disponible sur le site Internet de Prim.net

Cette étude sur la vulnérabilité des réseaux aux inondations a été réalisée par les bureaux d’études SOGREAH et ASCONIT après la crue de la Loire de 2003 qui, malgré une faible intensité, avait entraîné dans certaines zones du bassin un dysfonctionnement des réseaux. Ce document a pour objectifs d’estimer le niveau de sensibilité des acteurs de réseaux (transports, fourniture d’énergie, télécommunication et services d’eau), de faire un état des lieux des actions déjà engagées et des pistes de mesures évoquées pour réduire la vulnérabilité des réseaux.
Malgré son caractère très ligérien, cette étude apporte à toutes personnes s’intéressant à la problématique, et pour chacun des réseaux étudiés, des informations détaillées sur :
- le fonctionnement technique et organisationnel du réseau,
- la prise en compte du risque d’inondation dans la gestion du réseau,
- des retours d’expériences de gestion de crise,
- des mesures pouvant être prises par les gestionnaires de réseaux.
Elle présente enfin une série de propositions d’actions à mettre en œuvre à l’échelle d’un bassin ou d’une Agglo permettant d’améliorer la prise en compte du risque par les gestionnaires de réseaux.

Ce rapport présente une analyse des expériences relatives à la réduction de la vulnérabilité des entreprises aux inondations. C’est en cette qualité d’état des lieux des expériences et de la connaissance en la matière qu’il présente un intérêt pour quiconque souhaitant mettre en place une démarche de réduction de la vulnérabilité des entreprises (éléments d’argumentation en faveur de démarches sur les activités économiques, bilan des diagnostics déjà développés et des mesures de réduction de la vulnérabilité envisagées).
Cette étude s’articule autour de trois parties :
- une synthèse des études sur les impacts liés aux inondations subis par les activités économiques permettant d’estimer ce qu’ils sont et de montrer la part importante des dommages qui leur incombent dans les dommages globaux ;
- une analyse force/faiblesse des démarches de réduction de la vulnérabilité existantes permettant de comparer les différentes expériences développées, de mettre en évidence les réussites et les faiblesses de ces réalisations, et d’émettre des recommandations pour le développement futur de ce type de démarches ;
- et enfin, une analyse de cahiers des charges de diagnostics de la vulnérabilité et des différentes mesures de réduction de la vulnérabilité développées dans le cadre de ces diagnostics mettant en évidence, d’une part les points clés d’un cahier des charges pour ce type d’outil et, d’autre part, les caractéristiques des différents types de mesures.

Ce rapport a pour objectif d’analyser la mise en œuvre des Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) initiés en 2002 par la ministre de l’environnement Roselyne Bachelot.
Les auteurs ont repris un certain nombre d’éléments de l’étude de cas réalisée par le CEPRI en 2007 et les ont enrichis par leur propre analyse des dossiers ainsi que par une série d’entretiens conduits auprès des maîtres d’ouvrage et des services de l’Etat concernés.
Au moment où l’Etat prépare la transposition de la Directive Européenne « Inondations » et réfléchit à l’avenir des PAPI, les enseignements tirés de cette étude doivent permettre d’alimenter le débat sur la gestion du risque inondation en France.

L’appel à projet « PAPI » du 1er octobre 2002 se voulait résolument exigeant, innovant et ambitieux (gestion « intégrée » du risque inondation, démarche partenariale à l’échelle du bassin versant, prise en compte de la réduction de vulnérabilité des enjeux…) et s’adressait donc initialement à un nombre limité de structures « pilotes ». Or, la mission relève qu’en pratique, l’assouplissement progressif des critères de sélection initiaux a entraîné une inflation de projets de qualité hétérogène, certains d’entre eux ayant été visiblement élaborés à la hâte par effet d’aubaine.
Les délais très courts imposés aux candidats pour monter leur dossier de candidature, peut expliquer aussi le manque de maturité de certains programmes.
C’est pourquoi les structures de bassin versant préexistantes ont été en majorité à l’initiative des PAPI, leur expérience préalable leur permettant de monter leur projet dans le temps imparti.

Concernant le contenu des programmes, les auteurs constatent que la place des aménagements hydraulique reste prépondérante tandis que les actions de réduction de la vulnérabilité des enjeux peinent à démarrer.
La mission déplore aussi que, contrairement à ce qui était attendu, les PAPI ont eu peu d’impact sur la prise en compte des inondations dans les documents d’urbanisme et n’ont pas permis une accélération significative dans l’approbation des PPRI.
De même, si les auteurs se félicitent de la mobilisation des élus locaux en faveur de l’élaboration des plans communaux de sauvegarde, ils regrettent que les actions de communication en faveur du développement de la « conscience du risque » ne soient pas toujours une priorité des maîtres d’ouvrage.
Enfin, le rapport déplore l’absence totale d’analyse des coûts et des bénéfices attendus pour les opérations programmées dans les dossiers de candidature.

Afin d’améliorer le dispositif, la mission recommande la mise en place d’une procédure spécifique de labellisation basée sur l’avis d’une instance d’évaluation externe. Cette labellisation, qui ouvrirait la voie au financement de l’Etat, reposerait sur un cahier des charges strict mettant l’accent sur la réduction de vulnérabilité des biens exposés, une meilleure prise en compte du risque inondation dans les documents d’urbanisme et la réalisation d’une évaluation économique du coût et des avantages des travaux projetés.