Le mécanisme d'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle

La procédure d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ou pourquoi réformer le système d’assurance catastrophes naturelles ?

Les principes retenus par la loi Gaston Deferre du 13 juillet 1982 sur l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles : l’Etat fournit aux assureurs les moyens de rendre les catastrophes naturelles assurables en se portant garant de l’équilibre financier du système. Les assureurs se substituent en partie à l’Etat mais c’est l’Etat qui détermine ce qui d’habitude est du ressort des assureurs : définition du risque, fixation du taux des primes et des franchises.
Le système souffre de critiques depuis plusieurs années : 4 inspections générales (inspection générale des finances, conseil général des ponts et chaussées, inspection générale de l’environnement et inspection générale de l’administration) ont été mandatées pour effectuer un état des lieux. Un rapport a été établi en octobre 2005.  

LE CONSTAT INITIAL

Les catastrophes naturelles ne sont pas assurables selon les principes du droit de l’assurance classique (code des assurances) :

?  Évènement non modélisable et absence de statistiques : seul ce qui est mesurable est assurable;
?  évènement quasiment impossible à prévoir et répartition des risques inégale sur le territoire;
? aucune antisélection géographique pour que le prix reste accessible à tous et couverture totalement irrégulière sur le territoire national.

Les assureurs sont incapables financièrement d’indemniser les pertes compte tenu des primes encaissées dans un système facultatif où seules les personnes susceptibles d’être concernées s’assureraient.

LA MISE EN PLACE D’UN SYSTEME DEROGATOIRE MIXTE EN 1982

La loi du 13 juillet 1982 a instauré un système dérogatoire mixte dit de solidarité. L’Etat intervient dans la procédure à plusieurs niveaux :

1- L’Etat déclenche la procédure d’indemnisation par la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle (avis d’une commission interministérielle comprenant des représentants des ministères chargés de la tutelle des assurances, de la sécurité civile et de l’écologie, avant arrêté interministériel de constatation de l’état de catastrophe naturelle). La loi n’énumère pas les risques couverts, l’état de catastrophe naturelle est constitué par « l’intensité anormale d’un agent naturel ». Ainsi, dans la loi de 1982, ce n’est pas la nature du fait générateur (séisme, inondation…) qui est déterminante mais son « intensité anormale » qui crée l’état de catastrophe naturelle. C’est donc l’autorité administrative qui donne réalité à l’indemnisation. La garantie n’est mise en jeu qu’après publication de l’arrêté interministériel au Journal officiel (JO).

2- L’Etat fixe le montant de la prime additionnelle à appliquer « aux contrats socle » (contrats garantissant les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, contrats d’habitation, contrats garantissant les pertes d’exploitation…).Ne sont indemnisés que les dommages sur des biens assurés. Le taux unique a pour objectif de répartir sur l’ensemble de la collectivité des assurés la charge des indemnités versées aux sinistrés. Ce taux de prime est donc fixé par les pouvoirs publics et est calculé en pourcentage de la prime perçue pour les autres garanties : 12 % des primes ou cotisations afférentes aux contrats socle (exception de 6 % pour les contrats-véhicules). En résumé, la garantie est imposée à tous les assurés et le taux de prime est unique pour tous, qu’ils habitent dans les zones les plus dangereuses ou les moins menacées.

3- Compte tenu de l’importance des phénomènes naturels, l’Etat a élargi la capacité financière des assureurs par la réassurance auprès de la Caisse Centrale de Réassurance détenu à 100% par l’Etat (seule société SA à bénéficier d’une garantie de l’Etat pour la réassurance de ce type de risque, couverture illimitée). Concrètement, en cas de catastrophe majeure dépassant la capacité de remboursement des sociétés d’assurance, la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) procure une sécurité absolue. Son mode de fonctionnement est le suivant : les assureurs cèdent annuellement à la CCR 50% des risques et des primes qu’ils encaissent. La CCR leur propose en contrepartie une couverture pouvant être quasi-totale. Les assureurs peuvent, moyennant le paiement à la CCR d’une prime spéciale dite stop loss, avoir la garantie que leur charge de paiement de sinistres ne dépassera pas 200% des primes qu’ils conservent chaque année. 75% des bénéfices de chaque exercice (financier ou budgétaire ?) sont placés par la CCR dans une provision spéciale dite « provision d’égalisation », laquelle est destinée à faire face aux conséquences d’une catastrophe majeure. L’Etat donne une garantie illimitée à la CCR moyennant une rémunération de 1.8% des primes qui sont cédées par les assureurs à la CCR. De plus, si au cours de plusieurs exercices les primes encaissées sont supérieures aux paiements des sinistres, les assureurs et la CCR conservent net d’impôt la différence. Par contre, si au cours d’une série d’exercices, les primes encaissées sont inférieures aux montants des sinistres à payer, les réserves diminuent et risquent de remettre en cause la pérennité du système. Tel semble être le cas actuellement avec l’augmentation des sinistres des dernières années.

Pour résumer, il s’agit bien d’un régime dérogatoire du droit commun de l’assurance, un compromis entre mécanismes de mutualisation, par l’assurance librement contractée, et de solidarité, par la garantie obligatoire, dont la tarification est fixée par l’Etat, qui apporte sa garantie à la solvabilité du régime.

LE REGLEMENT DES DOMMAGES

A l’origine de la procédure, le préfet recueille auprès de la ou des communes concernées les informations sur l’évènement déclencheur des dommages. Il décide de classer le dossier sans suite ou de le proposer pour constatation de l’état de catastrophe naturelle. Il adresse alors son rapport (informations météorologiques, liste des communes touchées, type de dommages et évaluation financière) à la direction de la Sécurité civile du Ministère de l’intérieur. Le Ministère de l’intérieur saisit alors la commission interministérielle chargée de préparer les arrêtés constatant l’état de catastrophe naturelle. Celle-ci émet un avis, favorable ou défavorable. Dès lors que l’arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle est publié, le processus d’indemnisation se met en place. Les assureurs mandatent leurs experts qui établissent le lien de causalité entre les dommages et l’aléa naturel. Il faut noter que les dommages indemnisables doivent avoir leur cause dans l’évènement naturel d’intensité exceptionnelle et seuls les dommages matériels directs sont couverts (exclusion des dommages corporels).

A noter, la loi prévoit que l’assuré doit en cas de sinistre conserver à sa charge une partie des dommages subis c’est à dire une franchise de l’ordre de 380 euros pour les biens à usage d’habitation et les autres biens à usage non professionnel (volonté pour le législateur d’éliminer les sinistres de faible montant, inférieurs au coût de traitement d’un dossier et de responsabiliser les assurés en les faisant participer à la charge des dommages). 
 

LES PRINCIPALES CRITIQUES DU SYSTEME

Actuellement, le risque inondation représente 50% des indemnisations globales et les particuliers représentent 10% des indemnisations pour inondation.
La multiplication des arrêtés de catastrophes naturelles revient à faire supporter de lourdes charges par les compagnies d’assurance, qui ne sont plus intégralement couvertes par la cotisation additionnelle versée par les assurés aux compagnies au titre des « catastrophes naturelles ». A terme, ce principe de l’assurance dont le montant des primes est décidé par l’Etat mais à un niveau insuffisant, pourrait mettre en cause la logique de l’assurance.
L’équilibre financier du système est remis en cause par l’augmentation des sinistres sur les 10 dernières années. Les réserves diminuent et risquent d’être insuffisantes en cas d’évènement catastrophique grave (coût d’une inondation comme celle de Paris en 1910 estimé à 5 milliards d’euros dont 3 milliards à la charge de la CCR). Le montant des dommages augmente plus vite que les ressources, l’Etat risque de se trouver financièrement impliqué. Actuellement, la réassurance publique par la CCR coûte la moitié de la surprime de 12%.
Le déclenchement par arrêté interministériel est source de lenteur et parfois d’iniquité (délai de plus d’une année entre le fait générateur et la mise en route de la procédure d’indemnisation, différence de traitement constatée entre communes contigues). Cela génère des mécontentements et des retards importants dans la reconstruction après sinistres.
Le régime d’indemnisation comporte peu d’incitations réelles à la prévention (quelques mesures liées à l’augmentation du montant de la franchise dans les communes non dotées d’un PPR faisant l’objet de catastrophes naturelles répétées et refus de couverture des assurés n’ayant pas procédé aux travaux prévus dans un PPR dans un délai de 5 ans). Certains se demandent même si le mécanisme d’indemnisation ne pourrait pas être soupçonné de nuire à la politique de prévention : la perspective d’être indemnisé réduirait l’intérêt de la prévention et par conséquent la sensibilité de la population aux mesures préventives que les pouvoirs publics souhaiteraient voir mises en œuvre.

LES SOLUTIONS RETENUES

Une réforme doit être envisagée pour renforcer les réserves de la CCR, créer des incitations à la prévention et rendre la gestion du régime plus rigoureuse et plus transparente.
Au préalable, il paraît utile de rappeler que les principes de l’assurance et de la mutualisation des primes ne devraient pas être remis en cause.
Un des premiers objectifs consisterait à renforcer la solidité financière de la CCR afin de permettre de faire face à un évènement catastrophique du type de l’inondation de la Seine de 1910. Cinq propositions ont été faites pour atteindre cet objectif :
- l’institution au profit de la CCR d’un prélèvement général et obligatoire « à la source » sur les primes catnat de l’ordre d’1% permettant l’augmentation rapide des recettes de la CCR,
- l’assouplissement des limitations à la provision d’égalisation pour les réassureurs accordant des garanties illimitées en stop loss (augmentation du plafonnement de la dotation annuelle à 90% voire 100% du résultat technique et modification du délai de réintégration de 5 à 20 ans),
- le relèvement du seuil des garanties stop loss et du coût de ces garanties(300% des primes conservées au lieu de 200% actuellement),
- l’introduction à titre transitoire d’une tranche complémentaire de réassurance de l’ordre de 200M d’euros entre l’Etat et la CCR, positionnée « à cheval » sur le seuil d’intervention de l’Etat,
- le renoncement temporaire de l’Etat à tout ou partie des dividendes servis par la CCR.

Par ailleurs, la suppression de l’intervention de la commission interministérielle est en cours d’étude (suppression des arrêtés déclarant l’état de catastrophe naturelle): un organe collégial bénéficiant d’une autorité incontestable serait créé. Cet organe remplirait 3 missions : recommandation sur la modification éventuelle du niveau de la prime additionnelle catnat, définition de critères objectifs et scientifiques de définition des catastrophes naturelles et rôle essentiel dans la déclaration d’un état de catastrophe naturelle. La mission d’experts préconise que le principe d’une décision publique formelle permettant l’ouverture des droits à indemnisation soit maintenu avec certains aménagements (décision publique et publiée de l’organe collégial remplaçant l’arrêté interministériel par exemple).

Enfin, serait prévue une convergence plus importante entre politique de prévention et mécanisme d’indemnisation avec par exemple la mise en place réelle de modulation de l’indemnisation des catastrophes naturelles en fonction de l’application de mesures de prévention et la réduction de tarif (modulation de la prime additionnelle) pour les propriétaires prenant des mesures de prévention.