La gestion de crise

La gestion de crise n’est pas le seul apanage des préfets et des maires. Chacun doit se préparer à faire face, pour être sûr de minimiser les dommages.

Si, dans le cadre réglementaire, la gestion de crise demeure l’affaire du maire et du préfet, dans les faits, toutes les collectivités, quelles que soient leurs échelles, y contribuent de près ou de loin, et ce, pour au moins trois raisons :

- la première est que du fait de la décentralisation, un certain nombre de services de gestion de crise sont passés dans les mains des collectivités. Il suffit de penser aux services de gestion des routes chargés par exemple d’établir les déviations nécessaires en cas d’inondation, aujourd’hui sous l’autorité des départements. On pourrait également citer le cas des SDIS, de certains services de prévision,…

- la seconde repose sur une évolution progressive de la posture de l’Etat vis-à-vis de la gestion de crise. Contraint par des réductions régulières de moyens, l’Etat s’appuie de plus en plus sur l’article 4 de la loi de modernisation de la sécurité civile : « Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires ». Sont cités plus précisément : « les exploitants d'un service, destiné au public, d'assainissement, de production ou de distribution d'eau pour la consommation humaine, d'électricité ou de gaz, ainsi que les opérateurs des réseaux de communications électroniques », mais aussi « les maîtres d'ouvrage et exploitants d'ouvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux ainsi que les exploitants de certaines catégories d'établissements recevant du public » ou encore « les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif à titre permanent ». L’autonomisation est devenue le maître mot de la gestion de crise. Chaque collectivité, en tant qu’autorité publique responsable de ces différents services et structures, y a donc sa place et son rôle à jouer.

- la troisième résulte d’un constat bien connu : les petites communes, dépourvues de moyens ou de compétences techniques, sont bien souvent démunies pour faire face à leurs obligations en matière de préparation de la gestion de crise. C’est probablement l’une des raisons qui explique la lenteur avec laquelle les PCS se mettent en place sur le territoire français. Face à cette situation, quelques collectivités territoriales (départements, régions, syndicats mixtes, EPTB), ont décidé de prêter leur concours financier ou méthodologique aux communes incapables de faire face à leurs obligations.

Les imbrications des rôles des différents acteurs du territoire dans la gestion de crise sont ainsi plus complexes qu’il n’y paraît. Cela n’est pas sans poser un certain nombre de difficultés.

La préparation de la gestion de crise : une opportunité à saisir pour identifier et réduire la vulnérabilité.

C’est avec une certaine justesse, que la loi de modernisation de la sécurité civile a fixé les contours du PCS sur « les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, (…) l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, (…) les moyens disponibles et (…) la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population.
Ce faisant, la gestion de la crise se voit cependant réduite à quelques aspects essentiels : alerter, évacuer, héberger, ravitailler la population.
Il s’agit bien évidemment d’une base incontournable d’actions à prévoir. Elle omet cependant d’autres aspects tout aussi cruciaux :
(1) Comment assurer le retour rapide des gens dans leur logement ? Les sinistres récents, ainsi que certaines données d’expertise récentes, montrent en effet que des bâtiments soumis à plus d’un mètre d’eau pendant plus de trois jours nécessitent au minimum 6 mois de travaux de réparation. Sachant cela, la question qui se pose est toute simple : peut-on envisager de laisser des gens sinistrés pendant 6 mois dans des gymnases ? N’est ce pas dès la phase de préparation de gestion de crise qu’il faut se poser cette question ?
(2) Comment assurer le maintien ou le retour rapide des services essentiels à la population ? Là encore, c’est lors de la préparation de la gestion de la crise que devrait être abordée cette question. Les réseaux d’assainissement, d’AEP, la collecte des ordures ménagères, les services de distribution des aides sociales, sont-ils de nature à se remettre en marche rapidement après une crue?

Les principes d'organisation

• Le maire est responsable du maintien de l’ordre et de la sécurité sur le territoire de sa commune. En cas de crise, il devient « Directeur des Opérations de Secours ». Il est chargé de réaliser le plan communal de sauvegarde, qui doit organiser la protection et le soutien de la population en cas de crise (inondation en particulier).
  
• Le préfet de département a pour mission de veiller au maintien de l’ordre public et à la sécurité des personnes et des biens à l’échelle du département. En particulier, il est chargé de prévenir et de gérer les risques et les crises. Il est assisté pour cette mission par le SIDPC (Service interministériel de défense et de protection civiles). Le préfet arrête le plan d’organisation des secours départemental (ORSEC). Le plan ORSEC recense les risques connus à l’échelle du département, et organise la gestion de la crise et des secours. L'organisation des secours se compose des dispositions générales et modulables de gestion de crise applicables en toutes circonstances (tronc commun Orsec) et des dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés, complétant les dispositions générales (les plans de secours spécialisés (inondation par ex.), les plans particuliers d'intervention, le plan rouge...) Décret n°2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC
  
  Dès lors qu’une inondation dépasse le territoire d’une seule commune, le Préfet prend en charge la direction des opérations de secours, et peut déclencher tout ou partie du plan ORSEC départemental. Cependant, les maires des communes concernées conservent, sur le territoire de leur commune, leurs responsabilités de sauvegarde de la population.
  
  En cas de crise de grande ampleur, les niveaux supérieurs de l’organisation de la sécurité civile peuvent être sollicités : le Centre Opérationnel de Zone, dans chaque zone de défense, et le Centre Opérationnel de Gestion Interministériel de Crise (COGIC) au niveau national.

Le plan communal de sauvegarde

Sur le territoire de sa commune, le maire est responsable de la sécurité publique (Article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Publiques). Il devient Directeur des opérations de secours en cas de crise (Loi du 13 août 2004, Art 16). Pour assurer cette double responsabilité, le maire doit réaliser un « plan communal de sauvegarde » (PCS), dans toutes les communes dotées d’un plan de prévention des risques d’inondation approuvé ou comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (par exemple concernant un barrage). Le maire dispose de 2 ans pour réaliser ce plan, à compter de la parution du décret n°2005-1156 du 13/09/2005 ou de l’approbation du PPRi.  Le maire arrête ce plan. Il est responsable de sa mise en œuvre.

• Objectif du PCS:
  Il s’agit pour le maire et la commune d’organiser, en fonction des risques connus, la gestion de la crise (qui fait quoi, quand et comment), et de mettre cette organisation sur le papier de manière à disposer d’un aide-mémoire au moment venu. Le PCS doit couvrir l’ensemble des risques connus, inondations en particulier.
  Le prédécesseur du « plan communal de sauvegarde » se dénommait « plan communal de secours » (avant 2004). Ce changement de nom souligne que le maire n’a pas à organiser les secours, mais la sauvegarde, c'est-à-dire l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population.
  
  Au minimum, le PCS doit contenir les informations suivantes : 
  
• L’identification des risques et des vulnérabilités à l'échelle de la commune
• L'organisation prévue par la commune pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus, et être en mesure de recevoir une alerte ; 
• Le DICRIM (Document d’information sur les risques majeurs) ;
• Les modalités de mise en œuvre de la réserve de sécurité civile lorsque celle-ci a été constituée.

Le PCS est modulable en fonction des moyens de la commune. Il peut contenir également, par exemple :

• un recensement des moyens de transport, d'hébergement et de ravitaillement de la population, pouvant être utilisés en cas de crise, 
• une planification des actions devant être réalisées pendant la crise, l’après-crise et la phase de retour à la normale, 
• les modalités d’exercice permettant de tester le PCS.

Le PCS doit être compatible avec le plan Orsec départemental. L’intercommunalité peut être mise à profit pour organiser la sauvegarde des populations et un plan intercommunal de sauvegarde peut être établi en lieu et place du PCS. Ceci permet notamment de mutualiser des équipements, et de s’organiser de façon cohérente sur le territoire intercommunal. Cependant, même si cette option est retenue, le maire conserve ses responsabilités de maintien de la sécurité publique et de direction des opérations de secours.

Pour en savoir plus sur le PCS :

Le guide pratique d’élaboration du Plan communal de sauvegarde
Le Mémento du Plan Communal de Sauvegarde
http://www.osiris-inondation.fr
Le guide de rédaction du Plan Communal de Sauvegarde de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne

La réserve communale de sécurité civile 

La loi de « modernisation de la sécurité civile » de 2004 a créé un nouvel outil de mobilisation civique, ayant vocation à apporter un soutien et une assistance aux populations : les réserves communales de sécurité civile.  Cette structure a pour objectif d’organiser l’action des bénévoles qui se présentent habituellement pour apporter leur aide en cas de crise. La structure de réserve permet d’organiser ce bénévolat avant la crise, afin d’en faire le complémentaire de l’action des services de secours.  La création d’une réserve communale de sécurité civile est facultative. Cette structure sera créée par un arrêté municipal qui en précisera les missions et l’organisation. Chaque commune est libre, en fonction de la situation locale et de ses besoins particuliers, de l'organiser comme elle l'entend. Par ailleurs, la loi de modernisation de la sécurité civile reconnaît la capacité des associations à intervenir en appui des pouvoirs publics. Ces associations doivent être agréées (par le Préfet ou le Ministre chargé de la sécurité civile). Elles interviennent, à la demande de l'autorité de police compétente (le maire au niveau communal) ou lors du déclenchement du plan Orsec, pour participer aux opérations de secours et à l'encadrement des bénévoles dans le cadre des actions de soutien aux populations.

Pour plus d’information sur les réserves communales de sécurité civile :

Circulaire du 12 août 2005 relative aux réserves communales de sécurité civile (JO du 15 septembre 2005), Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire.