Transposition de la Directive inondation

La Directive représente une (r)évolution de l’approche des inondations, en mettant l’aménagement, l’économie et la résilience des territoires au premier plan, à côté de la sécurité des populations. D’ici juin 2012, les collectivités doivent se mobiliser dans la désignation des « territoires à risque important d’inondations ».

Depuis sa création, le CEPRI milite pour saisir l’opportunité que représente la Directive pour mettre le territoire, ses habitants, son aménagement et son développement, au cœur de la prévention des inondations. Entre septembre 2011 et juin 2012, la 1°étape de la transposition va conduire les collectivités à se regrouper et à se concerter autour de «territoire à risque important» où il est prévu d’intervenir en priorité à l’avenir.

La Directive va changer notre approche, pour différentes raisons :

Aménagement du territoire plutôt que seule gestion des débordements : « Les inondations constituent une menace susceptible de provoquer des pertes de vies humaines, le déplacement de populations, de nuire à l’environnement, de compromettre gravement le développement économique et de saper les activités économiques de la Communauté ». Le texte est clair, dans le 1° considérant : aux côtés des pertes de vies humaines, le risque de saper les activités économiques de toute la communauté et non pas seulement de quelques villes éparses, est en jeu. Il faut placer l’aménagement et le développement des territoires, qu’ils soient directement inondables ou non, au cœur de la démarche.

Conséquences dommageables de toutes les inondations naturelles plutôt que seule gestion de l’aléa d’inondation : « Les inondations sont des phénomènes naturels qui ne peuvent être évités. Certaines activités humaines et les changements climatiques contribuent à en augmenter la probabilité et les effets négatifs ». Le 2° considérant plante bien le décor : la Directive se préoccupe de toutes les origines naturelles des inondations (cours d’eau, nappe, mer, ruissellement pluvial hors débordements de réseaux artificiels) et focalise son action sur les effets négatifs liés à la présence de l’homme.

Un évènement centennal est un évènement « moyen » : il faut se préparer à faire face à des évènements plus rares (300 ans, 500 ans ?) dont la période de retour est fixée par chaque Etat membre ; il faut aussi limiter les dommages des évènements plus fréquents (10 ans, 50 ans) car ils coûtent très chers de manière récurrente.

Une démarche programmée et concertée, avec des objectifs de réduction affichés : la Directive demande d’établir un plan de gestion, pour réduire les conséquences dommageables, afin d’atteindre des objectifs précis de réduction, sur la base d’un état des lieux initial. Toute la démarche est pilotée par l’Etat (autorité administrative), en concertation étroite avec les parties prenantes.

Depuis sa création, le CEPRI se mobilise pour une transposition à la hauteur des enjeux :

A quatre reprises, le CEPRI a attiré l’attention des associations nationales de collectivités territoriales et de l’Etat pour ne pas passer à côté de l’opportunité que représente la Directive, pour faire évoluer notre politique et, conséquemment, mieux préparer nos territoires, très exposés, à faire face à une prochaine inondation de grande ampleur, comme la France n’en a étonnamment pas connu depuis plus de 50 ans.

En Décembre 2008, en organisant la 1° manifestation nationale sur la Directive, dans les locaux de l’AMF et en partenariat avec elle : elle demandait une prise de conscience, un changement de perspective et une gouvernance renouvelée. Discours Président post AG 12/08

En Juillet 2009, en mobilisant les Présidents de 12 associations nationales de collectivités territoriales, pour demander une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation à l’occasion d’une transposition ambitieuse de la Directive : Position commune juillet 2009

En Juillet 2011, mobilisant les Présidents de 13 associations nationales de collectivités territoriales, pour proposer un discours partagé sur la gestion des risques d’inondation, à l’occasion de la première étape de la directive conduite d’ici fin 2011 : position commune juillet 2011

 Une position innovante, qui n’a pu être intégrée en totalité dans le Grenelle II

La position de juillet 2009 est claire : mettre l’aménagement et le développement du territoire au cœur de la Directive et non pas la seule gestion des crues et des débordements des rivières nécessite de changer la gouvernance et de mettre les gestionnaires du développement économique du territoire, plutôt que des volumes d’eau débordants, au cœur de la prévention des inondations.
Pour y parvenir, le Président du CEPRI suggère au Ministre d’Etat que le Comité de Bassin n’est pas le lieu le plus adéquat pour parler d’aménagement du territoire adapté au risque d’inondation et qu’il faut rechercher une alternative à la commission spécialisée proposée par le MEEDDM : la contractualisation existant dans les plans fleuves rassemble déjà les financeurs et les maîtres d’ouvrage de programme d’actions.
Il suggère aussi de disposer d’une stratégie nationale à la hauteur des enjeux sociaux et économiques exposés et de confier au Conseil d’orientation des politiques de prévention des risques naturels (COPRNM) sa mise au point, en cohérence avec les autres risques naturels. Une stratégie pour les 15 à 20 ans à venir est préférable à une superposition de règlements souvent mal vécus et mal acceptés sur le terrain.

Le CEPRI a obtenu des évolutions notables dans la transposition de la Directive, pour doter la France d’un arsenal réglementaire plus cohérent

La transposition de la Directive dans le droit français s’est faite tardivement, en juillet 2010, dans le cadre de la Loi portant engagement national pour l’environnement ou Grenelle 2, en particulier suite à la mobilisation du CEPRI et de ses partenaires face à un Etat qui envisageait initialement de recourir à des ordonnances pour aller plus vite.

Le CEPRI et ses partenaires ont convaincu l’Etat de la nécessité d’avoir un vrai débat parlementaire sur cette Directive et de profiter de la transposition pour ajouter à l’arsenal réglementaire existant, trois dispositions supplémentaires, non imposées par la Directive :
- L’élaboration d’une évaluation préliminaire des risques de niveau national et non pas seulement à l’échelle des bassins,
- L’élaboration d’une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation,
- L’identification de territoire à risque important de niveau national ou européen.

Le CEPRI a aussi obtenu que les collectivités territoriales disposent d’un statut particulier au sein de la concertation, étant donné que ce sont elles qui financent majoritairement les actions et qui les portent presque toutes intégralement. La Directive ne mentionne que les « parties prenantes » et le CEPRI a obtenu que la LENE précise que l’Etat associera les parties prenantes « au premier rang desquelles les collectivités territoriales en charge de l’aménagement du territoire ».
Malgré la position commune proposée, le Comité de Bassin reste le lieu de gouvernance principale dans les districts hydrographiques et sa composition n’évolue pas, lors de la LENE 2, pour mieux intégrer l’aménagement du territoire. Il faudra vraisemblablement revenir d’ici quelques temps sur ce point, pour augmenter la cohérence du dispositif.

Conduire à son terme la volonté de changer d’approche et de changer de gouvernance

Déjà clairement exprimée en Décembre 2008 à l’AMF, cette intuition d’un double changement dans la politique française est clairement indiquée dans la position commune de juillet 2009.

Changer notre gouvernance : le CEPRI s’y est employé avec l’appui des associations nationales, en s’appuyant dans un premier temps sur le COPRNM dont il a obtenu qu’il se réunisse à nouveau régulièrement à partir de septembre 2009, puis en suggérant une commission ad hoc pour les seules inondations. Lors de la mise au point du plan post-Xynthia, les associations nationales ont montré à l’Etat, leur détermination et leur volonté d’une concertation plus systématique. Cela a conduit le Ministère de l’Ecologie à mettre en place des réunions régulières sur la gouvernance du plan post Xynthia (en juin et octobre 2010 et janvier 2011) et à accepter la proposition du CEPRI d’une commission inondation. Issue du COPRNM et du comité national de l’eau, cette commission mixte inondation a été mise en place officiellement le 12 juillet 2011.

Changer notre approche : tout d’abord en s’appuyant sur la stratégie nationale à élaborer. Le Président du CEPRI a accepté de présider un groupe de travail interne au COPRNM pour poser les bases du contenu et demandé à l’Etat de prendre le relais à partir de septembre 2010 pour entamer la rédaction. Ensuite en exprimant qu’il fallait changer de discours et de perspective. Le discours partagé porté par 13 associations nationales en juillet 2011 l’exprime clairement : Ce ne sont pas les inondations elles-mêmes qui posent problème mais les conséquences dommageables qu’elles produisent sur des territoires mal préparés à les supporter. L’enjeu est là : préserver les vies humaines, ne pas saper les activités économiques et ne pas compromettre gravement notre développement. La gestion des risques d’inondation doit évoluer pour relever le défi qu’un territoire vive et se développe en intégrant les conséquences à attendre des inondations.

Une prévention qui dépasse le seul PPR et se préoccupe de l’avenir du territoire

Face à des situations de terrain où la gestion des inondations se résume, aux yeux d’un nombre important d’élus, à la discussion avec l’Etat, dans des termes souvent conflictuels plutôt que partenarial, sur le PPRI, le CEPRI promeut une approche qui tend à dire : « la prévention des inondations ne se résume pas à restreindre l’urbanisation future, elle doit répondre à la question de l’avenir d’un territoire qui devra faire face à la manifestation d’un risque. L’avenir de la prévention des inondations est moins le PPR que le SCOT !
Le discours partagé l’exprime sous cette forme : Il s’agit de passer d'une prévention focalisée souvent, aux yeux des élus, sur le PPR à une démarche intégrant tout ce qu'un élu peut conduire pour limiter les impacts dommageables pour son territoire et faciliter un rapide retour à la normale, à la suite d'évènements graves qui surviendront un jour.

Une contribution aux outils nationaux de la Directive

Le CEPRI a contribué très activement aux outils nationaux :
Dès septembre 2009, il obtient de l’Etat la mise en place d’un comité technique pour suivre et partager l’élaboration de la méthode d’évaluation préliminaire des risques. Il y représente les collectivités territoriales, aux côtés de l’AF-EPTB. Ce comité ne sera pas réuni pendant plus de dix-huit mois, malgré des demandes réitérées du CEPRI, l’Etat privilégiant un travail en interne.
Il contribue fortement à la réflexion du Groupe de travail du COPRNM qui se réunit entre mars et septembre 2010. Son Directeur fait ensuite partie des six experts qui seront réunis à 4 reprises par le Ministère de l’Ecologie entre janvier et juin 2011.
Le CEPRI rédige un rapport méthodologique pour réaliser l’évaluation préliminaire des risques de niveau national et identifier les territoires à risque d’importance nationale ou européenne. Ce rapport a été remis à l’Etat en mars 2011.

Pourquoi les collectivités doivent se mobiliser autour de la première phase de la Directive ?

La 1° étape de la directive est devant nous :
D’ici le 22 décembre 2011, l’Etat doit avoir établi une « évaluation préliminaire des risques d’inondation » sur l’ensemble du territoire français. C’est la 1° fois qu’on va faire un tel état des lieux et chercher à identifier non seulement les inondations mais les conséquences dommageables dont nous devons protéger nos concitoyens, nos entreprises et nos territoires. Les évaluations sont conduites et concertées à l’échelle des « bassins hydrographiques » des agences de l’eau, puis au niveau national.
D’ici le 22 juin 2012, l’Etat doit identifier des « territoires à risque important » (TRI) et des « territoires de gestion du risque ». Sur ces territoires, les collectivités devront s’organiser entre elles, et avec les autres « parties prenantes » concernées, pour élaborer d’ici fin 2015, une « stratégie locale de réduction des conséquences dommageables des inondations ».

Cette démarche a des conséquences très concrètes pour les collectivités. Trois questions simples se posent à elles :
Comment les collectivités vont-elles s’approprier l’évaluation préliminaire des risques réalisée par l’Etat et contribuer à l’enrichir avec des données dont elles disposent, d’ici novembre ? Il faut que les communes se mobilisent et soient présents dans les lieux prévus pour la concertation : commission mixte inondation au niveau national, comités de bassin (niveau des bassins hydrographiques), comités plus spécifiques décidés par chaque Préfet coordonnateur de bassin en fonction de son territoire (commissions géographiques ou commission dédiée à l’inondation, comités locaux de l’eau, etc.). Il faut comprendre qu’il ne s’agit pas d’un nouveau PPR, prendre connaissance de l’état des lieux et donner son avis.

Comment les collectivités vont-elles se positionner d’ici décembre face à l’identification des Territoires à risques importants ? Etre reconnu comme TRI est une opportunité, car cela conduira à un plan d’actions qui sera subventionné par l’Etat. Certaines communes peuvent aussi le vivre comme une stigmatisation face à un risque et essayer de ne pas être désignée comme TRI. Cette opportunité à saisir peut demander un changement de regard sur les inondations. Il faut pouvoir dire : « oui, nous voulons agir pour réduire les conséquences dommageables et laisser à nos enfants un territoire plus sûr ».

Comment les communes et EPCI vont-ils coopérer et construire les bases d’un partenariat, d’une communauté de destin, d’ici juin 2012 ? Il s’agit de manifester à l’Etat une volonté d’élaborer un plan d’actions et de trouver le bon « périmètre » pour un tel plan. Comme la Directive se préoccupe des conséquences sur la vie des territoires, une approche par gestion des débordements et par aménagement des cours d’eau ne suffira plus : il faut réfléchir à associer les aménageurs du territoire de syndicat porteurs de SCOT. On a jusqu’à juin 2015 pour élaborer le contenu du plan, mais l’organisation entre les collectivités autour d’une ville doit émerger d’ici juin 2012.
On peut prendre un exemple plus précis : si une commune apparaît dans un « territoire à risque important », les actions à mettre dans le plan pour réduire les conséquences, ne vont pas s’arrêter à la limite communale mais elles vont aussi concerner l’EPCI ou l’agglomération ou la communauté de commune à laquelle elle appartient, voire même le syndicat porteur du SCOT. Certaines actions vont concerner l’aménagement et l’entretien des cours d’eau et donc mobiliseront des syndicats de cours d’eau, mais la dynamique la plus importante et nouvelle sera portée sur l’aménagement du territoire. Cela demande de sensibiliser et de mobiliser des élus, des services techniques et des structures comme les SCOT, qui ne sont pas encore bien conscients du rôle qu’ils auront à jouer. Et ceci d’ici juin 2012 !